城市更新作为推动城市高质量发展的重要抓手，资金保障是关键环节。城市更新专项债作为地方政府专项债券的重要品类，凭借“资金成本低、使用周期长、合规性强”的优势，成为各地筹措城市更新资金的核心工具。然而，专项债申报并非“照单全收”，其对项目领域、收益平衡、流程规范有严格要求。本文将系统梳理城市更新专项债支持的重点领域，详解申报全流程，为各地政府及项目单位提供实操指引。
城市更新专项债支持的重点领域
城市更新专项债聚焦“公益性为主、有稳定收益”的城市更新项目，优先支持与民生改善、城市功能提升密切相关的领域。结合近年政策导向和实操案例，重点支持以下六大领域：
1.老旧小区改造及配套设施升级
老旧小区改造是城市更新专项债的核心支持方向，涵盖建筑本体改造和周边配套设施升级两大板块。
建筑本体改造：包括屋面防水、外墙保温、楼道翻新、管线规整等，直接改善居民居住条件。例如，西安市某老旧小区改造项目，通过专项债资金支持，完成12栋住宅楼的外立面改造和3.2万平方米屋面防水处理，惠及居民860户。
配套设施升级：重点支持养老托幼设施、社区服务中心、停车位、充电桩、无障碍设施等“补短板”项目。武汉市某项目利用专项债建设小区内120个充电桩、2个社区养老服务站，并对周边200米范围内的菜市场进行智能化改造，既提升了小区品质，又通过充电桩收费、养老服务收费形成稳定收益，保障债券偿还。
此类项目的优势在于民生属性强、实施难度小，且可通过物业费提升、配套设施运营等实现收益平衡，申报通过率较高。
2.棚户区改造及安置房建设
针对城市建成区内环境条件差、安全隐患突出的棚户区，专项债重点支持“拆改留”结合的改造项目，以及配套安置房建设。
棚户区综合整治：对保留建筑进行结构安全加固、环境整治，同步完善水电路气等基础设施。例如，太原市某棚户区改造项目，通过专项债资金完成15万平方米危旧房屋加固，并新建3公里污水管网，彻底解决雨季内涝问题。
安置房建设：支持异地或原地建设安置房，优先保障被征收群众住房需求。成都市某项目利用专项债建设2000套安置房，配套建设1所小学和2个社区卫生服务中心，项目通过安置房销售（政府回购）、商铺出租实现收益覆盖融资成本。
需注意的是，纯商业开发性质的棚改项目不符合专项债支持要求，申报时需明确公益性定位和收益平衡方案。
3.城市基础设施更新改造
聚焦城市建成区“老化失修”的基础设施，专项债重点支持以下领域：
地下管网改造：包括供水管网漏损治理、雨污分流改造、燃气管网老旧更新等。广州市某项目利用专项债对50公里老旧供水管网进行改造，使管网漏损率从20%降至12%，年节约水费支出1200万元，同时通过居民用水阶梯定价调整实现收益提升。
城市道路及交通设施：支持城市支路、背街小巷改造，以及智能交通系统、行人过街设施建设。南京市某项目对10条背街小巷进行“白改黑”（水泥路面改沥青）改造，同步安装智能停车引导系统，通过停车费收入反哺项目投入。
智慧城市基础设施：如智慧灯杆、城市监控系统、数据中台等数字化改造项目。深圳市某区利用专项债建设500根智慧灯杆，整合5G基站、环境监测、应急报警等功能，通过向通信运营商收取租金、数据服务收费实现收益，年收益率约4.5%。
此类项目需注重“肥瘦搭配”，将有收益的设施（如智慧灯杆、停车场）与无收益的公益设施（如道路改造）捆绑申报，确保整体收益平衡。
4.历史文化街区保护与活化
针对具有历史文化价值的街区、建筑，专项债支持“保护优先、合理利用”的更新项目，禁止大拆大建。
文物建筑修缮：对历史建筑进行结构修复、风貌复原，严格遵循“修旧如旧”原则。苏州市某项目利用专项债修复12处明清时期古建筑，修复后作为非遗展示馆、文化客栈使用，通过门票收入、场地租赁实现可持续运营。
街区功能活化：在保护风貌的前提下，植入文化体验、特色商业等业态。北京市某历史文化街区改造项目，通过专项债资金改造3000平方米闲置厂房为文创园区，引入20家设计工作室，并保留街区原有胡同肌理，项目年租金收入达800万元，成功覆盖债券本息。
申报此类项目时，需提供文物部门的保护审批文件，且收益测算需兼顾文化价值与商业可行性，避免过度商业化。
5.旧工业区及产业园区更新
支持城镇低效工业用地再开发，推动旧厂房、旧厂区转型为科创园区、数字经济园区、都市产业园等。
厂房改造升级：对旧厂房进行结构改造，满足新型产业对层高、荷载、电力的需求。上海市某项目利用专项债改造10万平方米旧机床厂厂房，建成生物医药研发中试基地，通过厂房出租、设备共享收费实现年收益1.2亿元。
园区配套完善：支持园区内道路、绿化、污水处理、能源供应等基础设施更新。合肥市某开发区利用专项债建设园区智慧能源管理系统，实现光伏、储能、充电桩一体化运营，既降低企业用能成本，又通过能源服务收费获得稳定现金流。
此类项目需符合国土空间规划中“工业用地调整为新型产业用地”的相关规定，且项目收益需与产业导入进度挂钩，避免“空园运营”。
6.城市生态修复与环境整治
针对城市建成区内的闲置地块、污染场地、滨水空间等，专项债支持生态修复及配套设施建设。
污染场地治理：对工业遗留地块进行土壤修复、地下水治理，恢复土地使用功能。长沙市某项目利用专项债治理200亩重金属污染场地，修复后建设城市公园，配套建设2万平方米地下商业体，通过商业出租收益覆盖修复成本。
滨水空间更新：对城市内河、湖泊沿岸进行生态护岸建设、绿化提升，打造滨水慢行系统。杭州市某项目利用专项债改造5公里运河沿岸，建设骑行绿道、亲水平台，并引入游船码头、咖啡馆等业态，年旅游收入达600万元。
此类项目需提供生态环境部门的修复方案批复，收益测算需结合生态改善后的土地增值、文旅收入等综合考量。
城市更新专项债申报全流程详解
城市更新专项债申报需遵循“项目储备—方案编制—逐级申报—发行使用—全生命周期管理”的闭环流程，每个环节都有明确的规范和要求。
阶段一：项目储备与前期谋划（申报前3-6个月）
项目筛选：由地方政府住建、发改、财政部门联合筛选项目，确保符合“公益性、有收益、能平衡”三大核心要求。优先纳入城市更新规划中的重点项目，且项目成熟度高（如已完成征收拆迁摸底、规划方案初步确定）。
收益初步测算：初步判断项目是否具备收益能力，例如老旧小区改造可通过充电桩收费、停车位租金、社区服务收入等测算；产业园区更新可通过厂房出租、配套商业收益等测算，要求项目现金流覆盖债券本息的1.2倍以上（即覆盖倍数≥1.2）。
纳入项目库：将项目录入“国家重大建设项目库”和地方政府专项债券项目库，完成项目赋码，这是申报的前提条件。
阶段二：项目前期工作与方案编制（申报前1-3个月）
完成审批手续：
取得项目可行性研究报告批复（或备案证明）；
完成用地预审、规划选址意见（或国土空间规划符合性证明）；
涉及征收拆迁的项目，需取得征收范围批复或模拟拆迁协议签约率≥80%。
编制“一案两书”：
项目实施方案：包括项目概况、建设内容、投资估算、资金来源、建设周期、收益来源等；
收益与融资平衡方案：核心是详细测算项目全生命周期的收入（如租金、收费、政府补助等）和支出（如建设成本、运营维护费、债券利息等），证明现金流能够覆盖债券本息；
财务评估报告：由第三方机构出具，对收益与融资平衡方案的合理性进行评估。
细化资金需求：明确项目总投资中专项债的额度、期限（通常与项目运营期匹配，5-15年）、利率（参考同期国债收益率），以及资本金比例（一般≥20%）。
阶段三：逐级申报与审核（每年3-6月、9-11月，分两批申报）
地方初审：区县级政府将项目材料报市级发改委、财政局审核，重点审查项目合规性、收益平衡可行性；市级审核通过后，汇总报省级发改委、财政厅。
省级复核与推荐：省级部门组织专家对项目进行评审，剔除不符合要求的项目（如收益覆盖不足、手续不全），并按“成熟一批、推荐一批”的原则，向财政部报送项目清单及相关材料。
财政部终审与额度分配：财政部根据各省债务限额、项目质量等因素，下达专项债发行额度；省级财政厅再将额度分解至市县，明确每个项目的可用额度。
此阶段的关键是“早储备、早申报”，避免因项目手续不全错失额度，同时需根据省级评审反馈及时调整收益方案。
阶段四：债券发行与资金使用（额度下达后1-3个月）
债券发行：由省级政府统一组织发行，市县政府根据项目需求使用额度，债券名称需注明“城市更新专项债券”，期限一般不超过15年。
资金拨付：债券资金纳入国库集中支付管理，按项目进度拨付至施工单位、供应商，禁止闲置或挪用。例如，项目主体结构完成30%时，可申请拨付30%的债券资金。
使用监管：财政部门会同行业主管部门定期检查资金使用情况，确保资金专款专用；若项目出现重大调整，需重新履行审批程序，避免“资金跟着项目走”变成“项目跟着资金走”。
阶段五：项目运营与还本付息（债券存续期内）
收益归集：项目运营产生的收入（如租金、收费）需按规定存入专项债对应的国库账户，实行“收支两条线”管理，优先用于偿还债券本息。
还本付息：市县财政部门根据债券发行约定，按时足额偿还本息，避免出现逾期违约（专项债违约将影响地方政府信用评级）。
全生命周期管理：建立项目“后评价”机制，对完工项目的实际收益与测算收益进行对比分析，若出现收益缺口，需通过财政预算、项目后续收益等方式弥补，确保债务风险可控。
申报关键要点与风险提示
收益平衡是核心：专项债“不救助”的原则决定了项目必须自身具备偿还能力。申报时需避免“虚增收益”，例如将与项目无关的土地出让收入纳入测算，或高估租金、收费标准。建议参考同类项目的实际运营数据，确保收益测算保守、可信。
手续合规是前提：项目需符合国土空间规划、城市更新规划，且用地、规划、环评等手续齐全。未取得可行性研究报告批复的“备案类”项目，需提供完整的立项依据，避免因手续不全被驳回。
避免“泛化使用”：严禁将专项债用于房地产开发、楼堂馆所建设，或偿还存量债务。申报时需明确项目的城市更新属性，且建设内容聚焦“存量更新”而非新增建设用地开发。
城市更新专项债既是“资金活水”，也是“规范红线”。各地在申报过程中，需紧扣重点领域，严格遵循申报流程，平衡好公益性与收益性、速度与合规性的关系，才能真正发挥专项债对城市更新的支撑作用，推动城市实现“内涵式增长”。
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